宪法法官的判决不再是‘神秘手术，而是对立主张相互交锋的结果。

这一问题，构成党内法规建设和作为指向的执政方式现代化转型的核心追问。在国家与社会的关系上，国家治理应与社会保持动态性同步。

它依托民主审议程序，在各个领域进行符合主权意志的具体分配，力图将公共资源均等化地配置到不同阶层和不同领域，促进多元利益在不同领域的均衡性整合，以实现总体性的社会公平。而这势必进一步强化民众对国家的误解，以致陷入某种程度的恶性循环。但在国家机构中，公安机关不能行使所有国家职能，自然不能满足民众的所有需求。[18]在制度逻辑上，群众路线首先作为公民批评建议的方式和载体，将公民意见汇聚为群众意志，通过党的层级组织，反映在执政党意志的调整中。二是政体层面的人大监督。

在民众情绪化认知的裹挟下，加之治理绩效考核的压力传递，部分国家治理过程的工具导向愈演愈烈。[5] 国家不能简化为国家机构（政府）。应当说，工具书的解释是此前实践做法的一类总结。

而根据监督法的规定，对于预算草案和预算执行情况的报告，各级人大常委会要重点审查本级人大批准预算的决议的执行情况。与此同时，沈春耀还特别提出，作出这个决定，是基于国家监察委员会的要求，即2019年8月，国家监察委员会致函全国人大常委会办公厅……建议全国人大常委会修改立法法或者作出相关决定，为国家监察委员会制定监察法规提供法律依据。由于决议、决定的内容十分庞杂，表述的方式方法、风格特点具有很大的灵活性，所以，笼统地用是否具有法律约束力或者规范性来衡量并加以定性，是很难的。其中，决议用于经会议讨论通过的重要事项，决定用于对重要事项作出决策安排。

法律是长期的，法令则不具有长期的效力，比方说，通过一九八二年度的计划或者通过一九八二年的预算的决议，就是一种法令，它有法律效力，但是这种法律效力是有一定期限的。这方面，1980年，常委会对修改宪法个别条文和成立宪法修改委员会，所采用的都是决议。

沈春耀在作出这个决定（草案）的说明中明确提到：对监察法规作出明确规定，较为理想的解决方式是修改立法法……但通过修改立法法来明确国家监察委员会制定监察法规的职权，时间上恐难以适应国家监察委员会的实际工作需要，所以，就由常委会以作出决定的方式赋予国家监察委员会这一职权。而更值得注意的是，常委会关于《香港特别行政区基本法》第104条的解释，以及关于特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定，也成为这个决定制定的根据。对这两个阶段做适当的划分，是必要的。但是，1981年，常委会作出的关于法律解释问题的决议，实际是对解释法律所作的具体规定，就以作出决定而非决议为宜。

除宪法外，香港基本法、全国人大的决定、香港维护国家安全法虽然都是制定这个决定的根据，但肯定不能说这个决定的法律效力就比基本法等法律低，也不能说比全国人大的决定低。1981年，全国人大通过了关于推迟审议宪法修改草案期限的决议，1982年又通过了关于国歌的决议。（5）凡属制定法律或者作出重大决议条件不成熟，需要临时性地解决问题的，应当作出决定。据此，全国人大已先后作出决定，批准设立了海南省、重庆直辖市。

而如前所述，《人民代表大会工作辞典》则强调，国家机关根据宪法和法律所作出的决议根据宪法和法律发布的具有规范性的决定，才属于法律的渊源。比如，全国人大批准设立省级行政建置，就是依据宪法规定行使的职权，设立海事法院等专门法院就是实施法院组织法的事项，即使对调整计划生育政策作出的决议，所解决的也是与宪法和计划生育法密切相关的法律问题。

比如，经会议通过的，应当叫决议，而对决定，就没有明确要求由会议作出。比如，前述若干规定、补充规定、法律解释、决议、办法、方案等文件，均被法工委收入历年的法律汇编中，成为法律的一部分。

3.国务院部门的设置与撤销，由谁作出决议、决定，不甚清楚。为什么不把决议列入行政机关的公文形式？是否因为决议与决定在适用的范围上有难以区分的原因？是否因为决议更多地适用于会议，而行政机关又实行首长负责制，因而应当由首长个人而非由会议决定重要事项？ 而在党的机关如何处理公文方面，1996年，中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》，将决议、决定均定为党的机关的公文种类。需要引起注意的是，如果没有依据或者依据的法理不充分，常委会的这类决定有没有陷于随意性的可能？ 2.常委会能否通过作出决定的方式，对平行的一府一委两院的整体性职权进行调整？由常委会作出决定，调整国务院内部组织的职权，包括最高人民法院、最高人民检察院职权的分支，从体制上看，大体是不存在问题的。这一时期（也是到目前为止）有两本工具书对人大及其常委会决议、决定的解释值得注意。而根据这个决定，常委会很快就通过了香港特别行政区维护国家安全法，也就是说，根据全国人大的决定，常委会制定了一部法律，决定成了法律制定的根据。（一）有关工具书和公文处理规范中的问题 20世纪90年代，由夏征农主编的《辞海》是迄今为止很权威的工具书。

有的是带有法律询问答复性质的，如1955年、1956年通过的关于地方各级人民委员会的组成人员是否限于本级人民代表问题的决定，关于地方各级法院院长、检察院检察长可否兼任各级人民委员会的组成人员问题的决定，关于被剥夺政治权利的人可否充当辩护人的决定。这方面的问题需要进一步研究。

宪法和立法法、监督法、地方组织法等法律，在对法的位阶和立法监督等问题作出规定时，都有一个明确的内容，即行政法规、地方性法规不得与宪法、法律相抵触，设区的市的地方性法规不得与本省、自治区的地方性法规相抵触。而1989年常委会作出的关于制止动乱和平息反革命暴乱的决议，这份文件称决议而非决定，就是恰当的。

为什么要做这样的修改？王汉斌在1995年修改选举法和地方组织法座谈会上解释说，目的是为了简化较大市法规的批准程序，加快审批进度，省里只考虑是否与宪法、法律、法规相抵触内容好不好，对不对，应该由较大的市自己负责。总体上看，下列事项一般以作出决定为宜：（1）凡宪法法律规定应当行使决定权的事项，均以作出决定为宜，对此前面已有述及。

这两个决议都是政策性的。如果这些都可以归入决议、决定一类的话，那么，如何看待这种一次性的有效期？ 3.能否认为决议、决定的效力就低于法律？这也难以一概而论。3.决议、决定本身的复杂性。沈春耀在决定（草案）的说明中还强调了时间上的必要性：通过修改立法法来明确国家监察委员会制定监察法规的职权，时间上恐难以适应国家监察委员会的实际工作需要。

主要有两个症结：（1）作出决议、决定的形式难以区分。2019年，常委会对国家监察委员会的授权，如果从宪法和立法法的规定看，可能就有值得研究的地方。

经过几十年的探索和改革，有没有可能以法律的形式，使国务院以及各级人民政府的组织相对稳定下来，进而避免一届人大、一个方案、一届政府而导致各级行政机关不断地进行大调整、大改变？ 2.一揽子国务院机构改革的事项，应当由全国人大还是它的常委会作出决议、决定，缺乏标准。其中，一个决议、决定，只有同时具备以下两个条件，其性质才是法，属于法的渊源之一：（1）依法作出或者发布。

这些特殊区域有的已经变成行政区域，有的虽然没有变成行政区域，但已具有行政区域的特点、功能。例2： 对于刑事诉讼法的实施问题，常委会在1980年2月通过了关于刑事诉讼法实施问题的决定，4月又通过了关于实施刑事诉讼法规划问题的决议，而1980年通过了关于成立最高人民检察院特别检察厅、最高人民法院特别法庭，审查林彪、江青反革命集团案主犯的决定，1981年却又通过了关于撤销两高特别检察厅和特别法庭的决议。

在341件决议中，由全国人大作出的有75件，由常委会作出的有266件。与没有对决议形式作出规定相对照的是，1954年《宪法》对全国人大及其常委会行使决定权的事项却作了不少规定。例3：对于全国人大及其常委会会议的召开以及代表选举方面的具体事项，常委会一般以作出决议的方式解决问题。如全国人大1988年、1992年作出的关于建立海南经济特区的决议和关于兴建长江三峡工程的决议中，就表述为决定设立经济特区，决定批准三峡工程。

对这一问题的认识，需要与前述1954年《宪法》和1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的法令联系起来。2.凡宪法法律规定应当作出决议的事项，就应严格执行宪法法律的规定。

比如，深圳、珠海、厦门、汕头等4个经济特区是1979年、1980年由中共中央、国务院批准设立的，但海南岛是1988年由全国人大会议以决议的方式批准设立的，而新疆的喀什经济特区则是2010年中央新疆工作会议上由中共中央批准设立的。以决议为例：每年全国人大会议对一府两院和常委会工作报告所作的决议，主要是政治性质的评价、态度和要求，不具一般法律规范的特点，所以，应当强调它的政治效力。

4.如何看待决议、决定与法律相比的正当性和权威性？这可能是比较复杂的问题。再看权威的《现代汉语词典》的解释。

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来源： 姬华奎

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